Kommunale Finanzierungsentscheidungen
Theoretische Fundierung und Handlungsempfehlungen
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ISBN 978-3-95647-001-1
competence center finanz- und bankmanagement
Herausgeber: Prof. Dr. Arnd Wiedemann
Band 16:
Eva Helena Gerding: Kommunale Finanzierungsentscheidungen –
Theoretische Fundierung und Handlungsempfehlungen
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1. Auflage 2014
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ISBN (Print) 978-3-95647-001-1
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ISBN (Mobi) 978-3-95647-026-4
Die gestiegene Verschuldung deutscher Kommunen, das daraus resultierende gestiegene Wählerinteresse sowie systemische Änderungen in Form der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und der gestiegenen Wettbewerbsintensität im Rahmen von Basel III sind die wesentlichen Faktoren, die zu einer erhöhten Relevanz des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements führen. Ausgehend von der passiven Schuldenverwaltung, die sich größtenteils auf den Abschluss von Krediten mit langfristiger Zinsbindung beschränkt, wandelt sich das kommunale Schuldenmanagement zunehmend zu einem aktiven Schulden- und Zinsmanagement, in dem Finanzierungsentscheidungen unter Berücksichtigung des Marktumfeldes im Portfolio betrachtet, laufend überprüft und angepasst werden.
Obwohl die Gestaltung des kommunalen Schuldenportfolios im eigentlichen Sinne eine rein ökonomische und damit administrative Aufgabe ist, steht sie dennoch im Spannungsfeld zwischen Politik und Verwaltung. Zwangsläufig kommt es zu einer Überlagerung der ökonomischen durch nicht-ökonomische Entscheidungseinflüsse, welche sich wiederum auf die Wirtschaftlichkeit des kommunalen Schuldenportfolios und die Entscheidungsprozesse des Schulden- und Zinsmanagements auswirken. Diese Erkenntnis ist der Ausgangspunkt der vorliegenden Dissertation, die sich nicht – wie viele andere – eng auf die rein finanzwirtschaftliche Betrachtung kommunaler Schuldenportfolios fokussiert. Letztendlich ist es gerade die systematische Integration des Umfeldes und die umfassende Betrachtung, durch die das kommunale Schulden- und Zinsmanagement entscheidend weiter entwickelt werden kann.
Die Arbeit zeichnet sich besonders durch ihren stringenten Aufbau, die fundierte und gründliche Aufarbeitung der Literatur und die systematische Analyse aus. In überzeugender Form wird ein Vorschlag für einen verbindlichen formalen Handlungsrahmen für das Schulden- und Zinsmanagement von Kommunen erarbeitet, der das Spannungsfeld von Politik und Verwaltung explizit berücksichtigt. Frau Gerding hat eine hochinformative und aktuelle Schrift vorgelegt, die für die Wissenschaft und kommunale Praxis einen Gewinn darstellt. Sie schließt eine Lücke in der wissenschaftlichen Literatur, denn in dieser Ganzheitlichkeit des Schuldenund Zinsmanagements ist noch keine ausführliche Monographie erschienen. Ich wünsche ihr eine erfolgreiche Verbreitung!
| Siegen, im Januar 2014 | Arnd Wiedemann |
Die kommunale Verschuldung hat ein Ausmaß erreicht, das durch eine klassische passive Steuerung nicht mehr adäquat abgebildet werden kann. Die Schnelllebigkeit der Finanzmärkte und die gestiegene Aufmerksamkeit der unterschiedlichen Anspruchsgruppen für die finanzielle Situation der öffentlichen Gebietskörperschaften sind zwei weitere Faktoren, die eine regelmäßige Prüfung der bereits bestehenden und der neu abzuschließenden Verträge erfordern. Eingegangene Risiken müssen ins Verhältnis zu der Zahlungsstruktur der Finanzierungs- und Strukturierungsinstrumente gesetzt werden, um Vor- und Nachteile vor dem Hintergrund der aktuellen und prognostizierten Marktentwicklung zu beurteilen.
Der Prozess der Analyse bestehender und abzuschließender Finanzierungsinstrumente ist grundsätzlich rein finanzwirtschaftlicher Natur. Im Spezialfall der kommunalen Finanzierungsentscheidungen existieren jedoch weitere Einflüsse, die die strikte Sachorientierung einschränken. Im Rahmen der vorliegenden Dissertation wurden die Faktoren identifiziert, die das Ausmaß der nichtfinanzwirtschaftlichen Einflüsse auf die Finanzierungsentscheidung beeinflussen. Dazu zählen das existierende Steuerungssystem, die beteiligten Personengruppen mit deren qualitativen Hintergründen sowie die generellen Einflussfaktoren auf Finanzierungsentscheidungen, wie sie beispielsweise im Mittelpunkt der Behavioral Finance Theorie stehen. Aus dieser Problemanalyse wurden schließlich Handlungsempfehlungen entwickelt, die zu einer finanzwirtschaftlichen Fundierung der Finanzierungsentscheidung führen.
Meine Promotion wurde von Herrn Prof. Wiedemann als Erstgutachter und Herrn Prof. Andreas Dutzi als Zweitgutachter begleitet. Der Promotionskommission saß Herr Prof. Volker Stein vor. Ihnen gilt mein persönlicher Dank für die interessante Diskussion und die Anregungen zu meiner Arbeit.
Die Erstellung dieses Werks wäre ohne den Rückhalt vieler Personen meines persönlichen und beruflichen Umfelds nicht möglich gewesen. Mein Doktorvater Prof. Dr. Arnd Wiedemann hat mich in der gesamten Zeit am Lehrstuhl in einer Weise gefordert und gefördert, die maßgeblich zu meiner fachlichen, aber auch zu meiner persönlichen Weiterentwicklung beigetragen hat. Für seine Unterstützung möchte ich mich sehr herzlich bedanken.
Meinen ehemaligen und aktuellen Kollegen Thomas Demmer, Timo Six, Fabian Leonhard, Natalie Schmücker, Olga Waal, Jessica Moll, Sebastian Wiechers, Martin Horchler und Boris Nöll möchte ich für die stets fröhliche und aufmunternde Stimmung danken, die uns allen ein gutes und produktives Arbeitsklima bereitet. Die Seele des Lehrstuhls ist natürlich Maria Otten, die für alle Sorgen und Nöte ein offenes Ohr hat. Sie hat mich mit vielen Gesprächen, Ratschlägen und beruhigenden Worten auf meinem Weg bestärkt. Ich bin sehr froh und dankbar, dass sie Teil meines Werdegangs ist.
Schließlich gilt mein Dank meiner Familie. Meinen Eltern, Brüdern, Schwägerinnen, Groß- und Schwiegereltern habe ich es zu verdanken, dass ich heute hier sitze und das Vorwort zu meiner Doktorarbeit schreiben kann. Der Rückhalt einer intakten und liebevollen Familie, die Erholung an einem gemeinsamen Wochenende, an dem es uns an nichts fehlt außer dem einen oder anderen Tor, und zu sehen, wie die Familie mit jedem Zuwachs vervollständigt wird, ist unersetzbar.
Auch wenn es wahrlich weniger Konflikt- und Stresspotenzial gibt als die Kombination aus Schwangerschaft, Doktorarbeit und Beginn eines neuen Jobs, hat mein Ehemann Thomas nie gezögert, mich zu unterstützen. Ich danke ihm dafür aus ganzem Herzen.
Wie gut, dass wir geübt haben!
| Olpe, im April 2014 | Helena Gerding |
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
1 Einleitung
2 Schulden- und Zinsmanagement in Kommunen
2.1 Finanzielle Situation in Kommunen
2.2 Ziele des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements
2.3 Rahmenbedingungen des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements
2.4 Kommunale Finanzierung und Strukturierung
3 Finanzielle Entscheidungsprozesse in Kommunen
3.1 Entscheidungsparameter im Finanzierungsprozess
3.2 Anspruchsgruppen im Entscheidungsprozess
3.3 Implikationen des Neuen Steuerungsmodells für finanzielle Entscheidungsprozesse
3.4 Implikationen der Governance für finanzielle Entscheidungsprozesse
4 Konzept zur finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen: MaRiskKomm
4.1 Notwendigkeit und Herleitung des Konzepts MaRiskKomm
4.2 Bedingungen finanzwirtschaftlich fundierter Entscheidungsprozesse 197
4.3 Anwendung der MaRisk-Empfehlungen in Kommunen geringer Größe
5 Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
1 Einleitung
2 Schulden- und Zinsmanagement in Kommunen
2.1 Finanzielle Situation in Kommunen
2.2 Ziele des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements
2.2.1 Relevanz gemeinwirtschaftlicher Ziele für die Kommune
2.2.2 Erreichung fiskalischer Ziele im Rahmen des aktiven Schuldenund Zinsmanagements
2.3 Rahmenbedingungen des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements
2.3.1 Zugelassene Anwendung von Kreditfinanzierungen
2.3.2 Einsatz von Derivaten
2.3.3 Nicht-gesetzliche, weiche Faktoren
2.3.4 Bankseitige Rahmenbedingungen und die Rolle von Ratings
2.4 Kommunale Finanzierung und Strukturierung
2.4.1 Außenfinanzierung in Kommunen
2.4.1.1 Systematisierung der Außenfinanzierungsarten
2.4.1.2 Kapitalmarktunabhängige Kreditfinanzierungen
2.4.1.3 Kapitalmarktfinanzierungen
2.4.1.4 Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
2.4.2 Strukturierte Produkte
3 Finanzielle Entscheidungsprozesse in Kommunen
3.1 Entscheidungsparameter im Finanzierungsprozess
3.1.1 Der Prozess der Finanzierungsentscheidung aus ökonomischer Sicht
3.1.2 Unzulänglichkeit ökonomischer Entscheidungskriterien zur Abbildung finanzieller Entscheidungsprozesse
3.1.3 Behavioral Finance als Erklärungsgrundlage der Auswahl und Gewichtung relevanter ökonomischer und nicht-ökonomischer Entscheidungseinflüsse
3.1.3.1 Konzept des Behavioral Finance
3.1.3.2 Heuristiken zur Komplexitätsreduktion
3.1.3.3 Heuristiken zur schnellen Urteilsfindung
3.1.3.4 Heuristiken zur Bewertung des Ergebnisses
3.1.4 Entscheidungen im Spannungsfeld zwischen ökonomischen und nicht-ökonomischen Einflüssen
3.2 Anspruchsgruppen im Entscheidungsprozess
3.2.1 Finanzierungsentscheidungen im Spannungsfeld zwischen Rat und Verwaltung
3.2.2 Der Rat als politisches Entscheidungsorgan
3.2.2.1 Rechtliche Legitimation
3.2.2.2 Sozio-demografische Zusammensetzung des Rates
3.2.2.3 Handlungsmotive der Ratsmitglieder
3.2.2.4 Taktiken der politischen Zielerreichung
3.2.3 Die Verwaltungsinstanz der Kämmerei als zuständiges Ausführungsorgan
3.2.3.1 Zusammensetzung des mit dem Schulden- und Zinsmanagement betrauten Personals
3.2.3.2 Motivation und Risikoorientierung
3.2.4 Einbezug externer Partner in Finanzierungsentscheidungen
3.2.5 Konflikte der beteiligten Personengruppen
3.2.5.1 Schnittstellenkonflikte zwischen Verwaltung und Politik
3.2.5.2 Von der Wahrnehmung der Bevölkerung geleitetes Verhalten
3.2.5.3 Informationsasymmetrie zwischen Verwaltung und Rat
3.2.5.4 Prinzipal-Agenten-Problematik
3.3 Implikationen des Neuen Steuerungsmodells für finanzielle Entscheidungsprozesse
3.3.1 Auslöser für die Einführung des Neuen Steuerungsmodells
3.3.2 Konzept des Neuen Steuerungsmodells
3.3.3 Einfluss des Neuen Steuerungsmodells auf finanzielle Entscheidungen
3.3.4 Gründe der unzureichenden Umsetzung der Verantwortungstrennung von Rat und Verwaltung
3.3.5 Umsetzungsbarrieren des Neuen Steuerungsmodells
3.4 Implikationen der Governance für finanzielle Entscheidungsprozesse
3.4.1 Governance im Kontext kommunaler Steuerung
3.4.2 Steuerungsvarianten der Governance-Reform
3.4.3 Entscheidungsfindung im Netzwerk
3.4.4 Anpassungen des Neuen Steuerungsmodells zur Implementierung der Governance
3.4.5 Der finanzielle Entscheidungsprozess im Licht der Governance-Reform
4 Konzept zur finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen: MaRiskKomm
4.1 Notwendigkeit und Herleitung des Konzepts MaRiskKomm
4.2 Bedingungen finanzwirtschaftlich fundierter Entscheidungsprozesse
4.2.1 Institutionelle Voraussetzungen
4.2.1.1 Schaffung interner Regelungen
4.2.1.2 Auswahl und Qualifizierung beteiligter Personengruppen
4.2.1.3 Bereitstellung angemessener Informationssysteme
4.2.1.4 Trennung unvereinbarer Geschäftsbereiche
4.2.1.5 Übergeordnete Regelungen
4.2.2 Auswahl kommunalwirtschaftlich angemessener Finanzierungs- und Strukturierungsinstrumente
4.2.2.1 Intensität des Einsatzes von Finanzierungs- und Strukturierungsinstrumenten
4.2.2.2 Für kommunale Zwecke angemessene Arten von Strukturierungsinstrumenten
4.2.2.3 Wahl der Konditionen der Finanzierungs- und Strukturierungsinstrumente
4.2.3 Rendite-/Risikoerfassung und -steuerung in der Kommune
4.2.3.1 Erfolgsmessung des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements
4.2.3.2 Relevanz und Ableitung kommunaler Risikomanagementsysteme
4.2.3.3 Umsetzung des Risikomanagementprozesses im kommunalen Kontext
4.3 Anwendung der MaRisk-Empfehlungen in Kommunen geringer Größe
4.3.1 Berücksichtigung der doppelten Proportionalität bei der finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen
4.3.2 Zukauf der Leistungen
4.3.3 Zusammenarbeit mit anderen Kommunen
5 Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
| AktG | Aktiengesetz |
| AT | allgemeiner Teil |
| BaFin | Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht |
| BayernLB | Bayerische Landesbank |
| bspw. | beispielsweise |
| BTO | besonderer Teil Organisation |
| BTR | besonderer Teil Risikomanagement |
| bzgl. | bezüglich |
| CRD | Capital Requirement Directive |
| DCGK | Deutscher Corporate Governance Kodex |
| d. h. | das heißt |
| Difu | Deutsches Institut für Urbanistik |
| DSGV | Deutscher Sparkassen-und Giroverband |
| ESG | Emissionszentrale Schweizer Gemeinden |
| EURIBOR | Euro Interbank Offered Rate |
| f. | folgende |
| ff. | fortfolgende |
| FRA | Forward Rate Agreement |
| GG | Grundgesetz |
| GO | Gemeindeordnung |
| GPA | Gemeindeprüfungsanstalt |
| IRB-Ansatz | auf internen Ratings basierender Ansatz |
| IT.NRW | Ministerium für Information und Technik NRW |
| KfW | Kreditanstalt für Wiederaufbau |
| KGST | Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung |
| komm. | kommunales |
| KSA | Kreditrisiko-Standardansatz |
| KWahlG NRW | Kommunalwahlgesetz Nordrhein-Westfalen |
| LIBOR | London Interbank Offered Rate |
| MaH | Mindestanforderungen für das Handelsgeschäft |
| MaIR | Mindestanforderungen für die Interne Revision |
| MaK | Mindestanforderungen für das Kreditgeschäft |
| MaRisk | Mindestanforderungen für das Risikomanagement |
| MaRiskKomm | Mindestanforderungen für das Risikomanagement in Kommunen |
| Mrd. | Milliarden |
| NDS | Niedersachsen |
| NGO | Niedersächsische Gemeindeordnung |
| NKF | Neues Kommunales Finanzmanagement |
| NKFG | Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen |
| Nord/LB | Norddeutsche Landesbank Girozentrale |
| NRW | Nordrhein-Westfalen |
| NSM | Neues Steuerungsmodell |
| OE | Organisationseinheit |
| o.V. | ohne Verfasser |
| PCGK | Public Corporate Governance Kodex |
| PPP | Public-Private-Partnership |
| PSE | non-central government Public Sector Entities |
| resp. | respektive |
| S. | Seite |
| SolvV | Solvabilitätsverordnung |
| StabG | Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft |
| vgl. | vergleiche |
| vs. | versus |
| WestLB | Westdeutsche Landesbank Girozentrale |
| WGZ | Westdeutsche Genossenschafts-Zentralbank |
| WpHG | Wertpapierhandelsgesetz |
| u. a. | unter anderem |
| u. U. | unter Umständen |
| z. B. | zum Beispiel |
| z. T. | zum Teil |
| zzgl. | zuzüglich |
Abb. 1: Kommunale Akteure im Spannungsfeld von Politik und Verwaltung
Abb. 2: Anspruchsgruppen der Kommunalverwaltung
Abb. 3: Entwicklung eines Konzepts zur finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen aus den identifizierten Komponenten unter kommunalen Nebenbedingungen.
Abb. 4: Entwicklung der kommunalen Einnahmen und Ausgaben (Kernhaushalte) sowie das resultierende Finanzierungssaldo
Abb. 5: Beurteilung der Gesamtfinanzierungssituation in 2009-2011 und Einschätzung der Gesamtfinanzierungssituation 2012.
Abb. 6: Kommunale Verschuldung seit 1990, aufgeteilt nach Wertpapieren und Kassenkrediten.
Abb. 7: Relevanz gesamtwirtschaftlicher Zielsetzungen.
Abb. 8: Fiskalische Ziele des Schulden- und Zinsmanagements.
Abb. 9: Relevanz einzelwirtschaftlicher Zielsetzungen.
Abb. 10: Systematisierung der Außenfinanzierungsarten (Auswahl)
Abb. 11: Veränderungen der allgemeinen Bedingungen bei der Kreditaufnahme.
Abb. 12: Entwicklung der Kassenkredite von 1990 bis 2011.
Abb. 13: Kreditähnliche Finanzierungsmodelle (Beispiele).
Abb. 14: Art der im Jahr 2004 abgeschlossenen Derivate.
Abb. 15: Anteil der Kommunen, die Derivate nutzen, in Abhängigkeit von der Größe des Schuldenportfolios.
Abb. 16: Einsatz von Derivaten in Abhängigkeit von der Einbindung externer Berater.
Abb. 17: Komponenten des Finanzierungsprozesses.
Abb. 18: Ökonomische Entscheidungskriterien im Finanzierungsprozess
Abb. 19: Vom Entscheidungsträger abhängige und unabhängige Entscheidungseinflüsse (Auswahl).
Abb. 20: Heuristiken der Behavioral Finance.
Abb. 21: Gründe der Urteilsverzerrung der Repräsentativitätsheuristik
Abb. 22: Wertfunktion der Prospect Theory.
Abb. 23: Aufgabenteilung der Schuldenpolitik in Rat und Verwaltung.
Abb. 24: Aufbau der Magistratsverfassung.
Abb. 25: Vergleich der Altersstrukturen der Ratsmitglieder und der Bevöl-- kerung der jeweiligen Stadt.
Abb. 26: Anteil der männlichen Ratsmitglieder im Vergleich zum Anteil der männlichen Bevölkerung der jeweiligen Stadt.
Abb. 27: Vergleich der höchsten Bildungsabschlüsse der Ratsmitglieder mit denjenigen der Bevölkerung.
Abb. 28: Beruflicher Hintergrund der Ratsmitglieder aller betrachteten Städte.
Abb. 29: Beruflicher Hintergrund der Ratsmitglieder in Abhängigkeit von der Größe der jeweiligen Stadt.
Abb. 30: Qualifikation des mit dem Schulden- und Zinsmanagement betrauten Personals.
Abb. 31: Einsatz von Derivaten in Abhängigkeit des Einbezugs Externer in das Schulden- und Zinsmanagement.
Abb. 32: Informationsbedarf im Spannungsfeld von Informationsangebot und -nachfrage.
Abb. 33: Prinzipal-Agenten-Problematik im kommunalen Regierungssystem.
Abb. 34: Entwicklung von der Bürokratiesteuerung zum Neuen Steuerungsmodell.
Abb. 35: Konzept des Neuen Steuerungsmodells.
Abb. 36: 3-E-Modell.
Abb. 37: Strategische Steuerung in Kommunen.
Abb. 38: Vergleich der Handlungszyklen von Management- und Politikrationalität.
Abb. 39: Umsetzungsbarrieren des NSM.
Abb. 40: Systematisierungsvarianten Governance.
Abb. 41: Steuerungsformen der Governance.
Abb. 42: Analyse der Netzwerkfähigkeit von Verwaltung, Politik und lokalen Akteuren.
Abb. 43: Vergleich der Governanceformen Netzwerk, Wettbewerb, Verhandlung und Hierarchie.
Abb. 44: Entscheidungsfindung im Netzwerk.
Abb. 45: Akteure im finanziellen Entscheidungsprozess (Auswahl).
Abb. 46: Verhandlungssystem Kommunale Finanzierungsentscheidungen.
Abb. 47: Hierarchische Beziehungen im Verhandlungssystem Kommunale Finanzierungsentscheidungen.
Abb. 48: Wettbewerbsbeziehungen im Verhandlungssystem Kommunale Finanzierungsentscheidungen.
Abb. 49: Subnetzwerke im Verhandlungssystem Kommunale Finanzierungsentscheidungen.
Abb. 50: Einflussfaktoren kommunaler Finanzierungsentscheidungen.
Abb. 51: Ablauf finanzwirtschaftlich fundierter Entscheidungsprozess.
Abb. 52: Gewichteter Durchschnitt aus rollierendem 10-jährigem und 1-jährigem Zinssatz bei variierender Gewichtung des 1-jährigen Zinssatzes sowie Differenz (Mittelwert) aus 1-jährigem und 10-jährigem Zinssatz als Indiz für die Steilheit (das Niveau) der Zinsstrukturkurve.
Abb. 53: Art der im Jahr 2004 abgeschlossenen Derivate.
Abb. 54: Relevante Ausstattungsmerkmale der Finanzierungs- und Strukturierungsinstrumente.
Abb. 55: Kommunale Risiken.
Tabelle 1: Zuständigkeitsregelungen der Kreditaufnahme in den Flächenländern.
Tabelle 2: Nicht-gesetzliche Gründe gegen den Einsatz von Derivaten.
Tabelle 3: Public-Private-Partnership-Modelle.
Tabelle 4: Finanzierungskosten (Beispiele).
Tabelle 5: Empirisch nachweisbare, aber logisch nicht erklärbare Handlungsergebnisse.
Tabelle 6: Charakteristika der untersuchten Städte.
Tabelle 7: Sozio-demografische Eigenschaften der Ratsmitglieder der betrachteten Städte.
Tabelle 8: Auseinanderfallen von Zuständigkeit und Änderungswillen bei Rat und Verwaltung.
Tabelle 9: Akzeptanztypen der Ratsmitglieder im Neuen Steuerungsmodell.
Tabelle 10: Unterschiede NSM und Governance.
Der Großteil der deutschen Kommunen leidet seit vielen Jahren unter steigenden Ausgaben und gleichbleibenden oder sinkenden Einnahmen. Die ordentlichen Einnahmen und Steuererträge reichen oftmals nicht einmal für die Ausgaben der auferlegten Staatszwecke. Dieses Primärdefizit wird um die aus der Zinslast entstehende Zahlungsverpflichtung erweitert, das sogenannte Sekundärdefizit.[1] Im Jahre 2004 besaß eine durchschnittliche Kernverwaltung eine Investitionskreditverschuldung in Höhe von 46 Mio. EUR, woraus Zinsausgaben in Höhe von durchschnittlich 2,25 Mio. EUR entstanden.[2] Großzügiges Ausgabenverhalten in konjunkturell guten Zeiten, Unterschätzung der Folgekosten von Investitionen und die Fehleinschätzung struktureller Entwicklungen sind nur einige der Gründe, die zu der hohen finanziellen Belastung geführt haben.[3] Hinzu kommt das Vertrauen auf die Sicherung durch das Land: Der Glaube, dass die Insolvenz einer Kommune faktisch nicht möglich sei, hindert beschränkende Kreditmarktmechanismen. Als Konsequenz vergeben Kreditinstitute weiterhin Kredite an Kommunen, nahezu unabhängig von deren wirtschaftlichen Lage.[4] Auch die Nachfrage seitens der Kommunen ist ungebrochen. Selbst Städte mit zufriedenstellender Finanzlage neigen dazu, Investitionen wie selbstverständlich durch Nettokreditaufnahme zu finanzieren.[5] Dabei herrscht eine Präferenz für mittel- bis langfristige Zinsbindungsfristen, so dass 80% der Kredite über eine Zinsbindungsfrist von 5 Jahre oder länger verfügen.[6]
Diese Deckung des Liquiditätsbedarfs unabhängig von der vorherrschenden Markt- und Zinsentwicklung durch langfristige Kreditaufnahmen zeigt die gängige Praxis der passiven Schuldenverwaltung.[7] Die Höhe der Kommunalverschuldung (Schuldenniveaupolitik) ist dabei aus ökonomischer Sicht im Gegensatz zur Landes- und Bundesverschuldung wenig diskutabel, da diese durch die Gemeindehaushaltsordnungen eng an die Höhe der Sachinvestitionen einer Kommune gebunden ist.[8] Seit geraumer Zeit haben jedoch mehrere Tendenzen dazu geführt, dass die Schuldenstrukturpolitik, d.h. die Umsetzung der finanzpolitischen Ziele bei gegebenem Niveau der öffentlichen Verschuldung, in den Fokus der öffentlichen Verwaltungen gerückt sind. Dazu zählen die Umstellung auf die Doppik, die gestiegene Sensibilisierung der Wähler und die mit Basel III einher gehenden Änderungen.
Der größte Einfluss ist sicherlich der Umstellung der Kameralistik auf die Doppik im Rahmen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (im Folgenden NKF) zuzurechnen. Dieses Teilgebiet des von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) Anfang der 1990er Jahre adaptierten Neuen Steuerungsmodells (NSM) hat das Ziel, die Erkenntnisse und Instrumente der doppischen Buchhaltung aus der Privatwirtschaft auf die Begebenheiten der kommunalen Haushaltswirtschaft zu übertragen. Damit wird ein auf dem Ressourcenverbrauch basierendes, entscheidungsorientiertes Finanzmanagement angestrebt, wie es z. B. auch das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen vom 10.11.2004 verlangt.[9] Durch die Doppik werden die Folgen von (Investitions-) Entscheidungen wesentlich transparenter vom Rechnungswesen dargestellt, als es im Rahmen der Kameralistik möglich war.[10] Zum Beispiel konnten strukturelle Defizite bestehen, obwohl der kamerale Haushalt ausgeglichen war.[11] Durch die Einführung des NKF und die damit einhergehende Auflistung der Vermögensund Verschuldensteile auf der Passivseite der Bilanz sind Rat und Verwaltung gezwungen, sich genauer mit der finanziellen Lage der Kommune zu befassen.[12]
Die gewonnene Transparenz hat sich jedoch nicht nur auf die Ebene des Rates und der Verwaltung beschränkt, sondern auch die Wähler sind dem Thema Öffentliche Verschuldung gegenüber sensibler geworden.[13]
Zusätzlich führen die gestiegene Wettbewerbsintensität im Kreditmarkt und der Rückbau der Privilegien der Sparkassen und Hausbanken der Kommunen dazu, dass der Kommunalkredit unattraktiver wird und sich die Kreditkonditionen verschlechtern werden.[14] Durch die mit Basel III einhergehenden Änderungen, die u. a. die Nullanrechnung der Kommunalkredite in Frage stellen, wird dieses Problem noch verstärkt.[15]
Diese Entwicklungen führen zu einem Umdenken in den Kommunen. Der überwiegende Teil der Quantität der Verschuldung kann nicht in Frage gestellt werden. Durch das NKF und die gestiegene öffentliche Wahrnehmung sind die Kommunen jedoch angehalten, ökonomischer zu handeln. Da mit dem Kommunalkredit zusätzlich das Standardverschuldungsinstrument der Kommunen unter Druck gerät, müssen neue Wege der Verschuldungsqualität gefunden werden. Diese Lücke soll das aktive Schulden- und Zinsmanagement füllen.
Darunter wird die aktive Gestaltung der Verschuldungsmodalitäten verstanden, d.h. die Auswahl der Schuldenart, der Laufzeit- und Gläubigerstruktur, der Losgrößen, der Tilgungsmodalitäten etc.[16] Das aktive Schulden- und Zinsmanagement erweitert das Vorgehen, den Liquiditätsbedarf durch einen Kredit mit langfristiger Zinsbindung zu decken, der bis zum Zeitpunkt der Prolongation nicht mehr betrachtet wird, um einen permanenten und revolvierenden Prozess, in dem das gesamte kommunale Schuldenportfolio betrachtet und laufend an die Marktund Zinserwartung des Kämmerers angepasst wird.[17] Durch den Einsatz von Derivaten ist es dann möglich, Veränderungen an der Struktur des Portfolios vorzunehmen, ohne das Grundgeschäft selbst verändern zu müssen. Auf diese Weise können Änderungswünsche beispielsweise bzgl. der Laufzeit oder aufgrund einer geänderten Zinsmeinung realisiert werden.[18]
Auch in anderen kommunalen Bereichen führen der quantitative und qualitative Aufgabenzuwachs, die zunehmende Regelungsdichte sowie die vielfältigen Interdependenzen zu einer gestiegenen Komplexität, die ein Heranziehen privatwirtschaftlicher Instrumente nahe legen.[19] Diese schrittweise Ökonomisierung der Kommune, die sich z. B. auch in den Instrumenten der Kostenrechnung oder dem Kontraktmanagement zeigt, führt grundsätzlich zu einer stärkeren Berücksichtigung ökonomischer Überlegungen bei den Entscheidungen und Aktivitäten der öffentlichen Hand.[20] Eine vornehmliche Orientierung an Profit- und Rentabilitätsgrößen ist jedoch im öffentlichen Sektor nicht angemessen, da eine rein betriebswirtschaftliche Perspektive den gesellschaftlichen Zielen nicht gerecht werden kann.[21] Somit besteht die Gefahr, dass die Ökonomisierung in einen Ökonomismus umschlägt, der die pluralen Handlungsrationalitäten im öffentlichen Sektor außer Acht lässt und sich einseitig auf ökonomische Kategorien fokussiert.[22]
Diese Gefahr scheint sich besonders im Umgang mit Derivaten bewahrheitet zu haben. Vor allem in Nordrhein-Westfalen kam es nicht zuletzt aufgrund der Empfehlungen diverser Kreditinstitute zum vielfachen Einsatz von Derivaten. Diese waren jedoch nicht immer an das Risikoprofil der Kommunen angepasst, so dass sich die Kommunen in den Folgejahren mit sehr hohen Zahlungsverpflichtungen konfrontiert sahen.[23] Die große Zahl an vorliegenden Klagen spiegelt das Gefühl vieler Kommunen wider, nicht in ausreichender Qualität beraten worden zu sein. Zum Teil ist jedoch auch innerhalb der Kommunen ein zu leichtfertiger Umgang mit Derivaten erfolgt, so dass ein Teil der Verluste durchaus vermeidbar gewesen wäre.[24]
Abb. 1: Kommunale Akteure im Spannungsfeld von Politik und Verwaltung[25]
Die Entscheidungen, welche Finanzinstrumente gekauft werden und wie mit ihnen umgegangen wird, werden jedoch nicht alleine von den Kämmereien getroffen. Die Aufsichtsbehörden bestimmen die Rahmenbedingungen, innerhalb derer die Gemeinden ihrer kommunalen Selbstverwaltung nachgehen können. Der Rat als politisches Gremium muss darüber hinaus der generellen Verwendung der Instrumente zustimmen. Erst dann dürfen die Verwaltungsangestellten diese kaufen, was meist in Absprache mit dem Bürgermeister geschieht. Letzterer steht zwar der Verwaltung vor, hat im Allgemeinen aber einen politischen Hintergrund. Die Amtsleiter wiederum geben durch die Auswahl und Formulierung der Ratsvorlagen politische Impulse, obwohl sie grundsätzlich eindeutig der Verwaltung zugeordnet sind. Bereits diese einfache Betrachtung zeigt die Überschneidungen der Verwaltungsabläufe mit politischen Motiven (vgl. Abb. 1).
Zusätzlich zu den internen Interdependenzen sieht sich die Kommune einer Vielzahl von Anspruchsgruppen gegenüber, die das Meinungsbild der Entscheidungsträger entscheidend prägen und somit an den Finanzierungsentscheidungen mittelbar beteiligt sind (vgl. Abb. 2).
Abb. 2: Anspruchsgruppen der Kommunalverwaltung[26]
Ziel dieser Dissertation ist es, die Prozesse der Finanzierungsentscheidungen zu analysieren. Dabei stehen vor allem die Implikationen der Steuerungsmodelle, die Einflüsse der diversen Anspruchsgruppen und deren Konflikte im Vordergrund. Das Ergebnis der Arbeit ist ein Konzept zur finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen, welches anhand der Implikationen der relevanten Entscheidungskomponenten unter Berücksichtigung der kommunalen Rahmenbedingungen entwickelt wird (vgl. Abb. 3)
Abb. 3: Entwicklung eines Konzepts zur finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen aus den identifizierten Komponenten unter kommunalen Nebenbedingungen.[27]
Zu diesem Zweck wird im zweiten Kapitel die Situation analysiert, unter der das kommunale Schulden- und Zinsmanagement betrieben wird, und welche als Nebenbedingung in das Konzept eingeht. Dazu zählen im ersten Schritt die finanzielle Situation, die in den Kommunen herrscht, sowie die übergeordneten gesamtwirtschaftlichen und fiskalischen Ziele, die durch das Schulden- und Zinsmanagement erreicht werden sollen.
Im zweiten Schritt werden die Rahmenbedingungen analysiert, die beim kommunalen Schulden- und Zinsmanagement zu beachten sind. Neben den gesetzlichen Rahmenbedingungen werden sogenannte weiche Faktoren betrachtet. Darüber hinaus werden bankseitige Regelungen aufgezeigt, die die kommunalen Aktivitäten einschränken, wozu beispielsweise die gestiegene Rolle von Ratings gehört.
Abschließend werden die Finanzierungs- und Strukturierungsinstrumente analysiert, die im kommunalen Schulden- und Zinsmanagement eingesetzt werden. Ihre Relevanz wird ebenso aufgezeigt wie die Konsequenzen, die sich aus ihrer Verwendung ergeben.
Das dritte Kapitel befasst sich mit den Komponenten der kommunalen finanziellen Entscheidungsprozesse. Es werden drei Bestandteile identifiziert: Parameter im finanziellen Entscheidungsprozess, tangierte Anspruchsgruppen sowie das angewandte Steuerungsmodell. Die theoretischen Entscheidungswege und -parameter des kommunalen Schulden- und Zinsmanagements werden zuerst im Rahmen traditioneller, als ökonomisch rational zu bezeichnenden Faktoren analysiert. Davon abweichendes Verhalten versuchen die Entscheidungsheuristiken der Behavioral Finance zu erklären.
Im Anschluss werden die Entscheidungssubjekte, welche aus Rat, Verwaltung und Externen bestehen, detailliert hinsichtlich ihrer Zusammensetzung, Handlungsmotiven und Risikoorientierung analysiert und existierende Konflikte aufgezeigt.
Die Struktur, innerhalb derer die Akteure die Finanzierungsentscheidungen treffen, werden durch das jeweilige Steuerungsmodell vorgegeben. Das vorherrschende Neue Steuerungsmodell wird hinsichtlich seiner Implikationen für die Finanzierungsentscheidungen untersucht und Unzulänglichkeiten aufgezeigt. Inwiefern das Reformmodell Governance diese Unzulänglichkeiten beseitigen kann, ist Schwerpunkt des sich anschließenden Unterkapitels.
Das vierte Kapitel konkludiert die Erkenntnisse der vorhergehenden Kapitel schließlich zu einem Konzept zur finanzwirtschaftlichen Fundierung kommunaler Finanzierungsentscheidungen. Interne Lösungen werden ebenso aufgeführt wie Lösungen im Verbund mit anderen Kommunen oder Gebietskörperschaften, wodurch die unterschiedlichen Möglichkeiten, die sich aus der jeweiligen Größe der Kommunen ergeben, berücksichtigt werden.
Die Arbeit schließt im fünften Kapitel mit einem Fazit ab.
Fußnoten:
[1] Vgl. Schlesinger/Weber/Ziebarth (1993), S. 23f.
[2] Vgl. Birkholz (2006b), S. 12. Eigenbetriebe bleiben dabei außer Betracht. Die Umfrage umfasste eine Grundgesamtheit von 679 Kommunen mit über 20.000 Einwohnern, aus denen 260 Kommunen per Stichprobe ausgewählt wurden, die Rücklaufquote betrug 82,7%.
[3] Vgl. Peffekoven (2004), S. 1338.
[4] Vgl. Witte/Wixforth (2007), S. 196.
[5] Vgl. Zimmermann (2006), S. 391.
[6] Vgl. Birkholz (2006), S. 268.
[7] Vgl. Birkholz (2006), S. 258.
[8] Vgl. Reding/Müller (2002), S. 223f.
[9] Vgl. Tebroke (2007), S. 165.
[10] Vgl. Kussmaul/Henkes (2009), S. 26.
[11] Vgl. Kussmaul/Henkes (2009), S. 23f.
[12] Vgl. Tebroke (2007), S. 166.
[13] Vgl. Reding/Müller (2002), S. 227.
[14] Vgl. Reding/Müller (2002), S. 227.
[15] Vgl. Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände (2011), S. 9.
[16] Vgl. Reding/Müller (2002), S. 225.
[17] Vgl. Birkholz (2006b), S. 7.
[18] Vgl. Kirchhoff/Henning (2000), S. 307.
[19] Vgl. Götz (2001), S. 30.
[20] Vgl. Mühlenkamp (2003), S. 48.
[21] Vgl. Mühlenkamp (2003), S. 71.
[22] Vgl. Reichard (2003), S. 140.
[23] Der Stadt Freudenberg drohten 2011 bspw. Zahlungen von 200.000 bis 300.000 EUR pro Quartal Vgl. Kuhn (2011). Bei einem Gesamtschuldenstand von 12.160.804 EUR (Investitions- und Kassenkredite am 31.12.2011) entspricht dies einer Belastung von 6,6% bis 9,9% p.a. (vgl. Information und Technik Nordrhein-Westfalen (2013), S. 17).
[24] Vgl. Rottwilm (2007)
[25] In Anlehnung an Vernau (2002), S. 82.
[26] In Anlehnung an Schedler/Siegel (2005), S. 144.
[27] Eigene Darstellung.